論檔案利用與政府信息公開的銜接和法律適用問題

▲國家檔案局政策法規研究司 紀萌

發言主題：《論檔案利用與政府信息公開的銜接和法律適用問題》

隨著公民權利意識和法治意識增強，近年來，國家檔案館應對了多起因政府信息公開而引發的行政復議、行政訴訟和信訪案件。不同的案件處理結果模糊了政府信息公開和檔案利用的關系，引發了公眾對檔案館不按規定提供政府信息的質疑，也在客觀上影響了行政機關與檔案館之間的相互協作。從立法層面科學地界定政府信息公開和檔案利用的關系，明晰各方主體的法定職責，掃除機制障礙，將有助于加快建設開放政府、法治政府，有效保障公民的知情權，更好地為民服務。

作者： 國家檔案局政策法規研究司 紀萌

來源：《2019年全國青年檔案學術論壇優秀論文》

1 問題的提出:向國家檔案館移交的政府信息由誰公開

2019年4月新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱“《政府信息公開條例》”)第1條規定:“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！薄吨腥A人民共和國檔案法》(以下簡稱“《檔案法》”)第2條規定:“本法所稱的檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！睆倪@兩個條款的表述可知，行政機關在履行行政管理過程中直接形成的政府信息，如果對國家和社會有保存價值，將會作為檔案被保存下來。

從檔案保管者的視角看，一件政府信息的生命周期大致可以劃分為三個階段:被制作出來由業務人員保管期間、被歸檔由行政機關的檔案機構保管期間、被移交進入檔案館由檔案館保管直至銷毀。換句話說，政府信息在某一個節點成了檔案，從而兼具“政府信息”和“檔案”兩種身份，這兩種身份并不沖突，只是在三個階段里分別由不同的主體保管。在前兩個階段，政府信息實際上一直掌握在行政機關手中，根據 《政府信息公開條例》第10條第1款的規定，應當由該行政機關負責公開，這一點不存在爭議。問題是，當政府信息移交檔案館后，實體保管者變了，政府信息公開的職責由誰來承擔，《檔案法》和《政府信息公開條例》都沒有給出明確的答案。

為了解決實踐中出現的爭議，國務院辦公廳發布了《關于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》(國辦發(2008)36號)，其中第三部分“關于發布政府信息的保密審查問題”第(八)項提到:“已經移交檔案館及檔案工作機構的政府信息的管理，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行”。2011年，最高人民法院發布了《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》(法釋(2011)17號)，在第7條中根據保管主體對法律適用作了區分:“政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定。政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行?！边@兩項規定雖然對政府信息由行政機關的檔案機構保管時的法律適用有分歧，但在政府信息移交檔案館后依照檔案方面的法律規定執行則達成了一致。

對此，行政機關和檔案館的看法不一。行政機關認為，檔案實體已經移交，政府信息不再掌握在自己手中，而是掌握在檔案館手中，應當由檔案館負責公開。一些行政機關為規避信息公開的職責和被復議、訴訟的風險，紛紛將尚未到達法定移交期限的檔案提前移交至檔案館，并告知向其提出信息公開的申請人，檔案實體已經移交，建議去檔案館查閱。檔案館則認為，一般情況下，檔案從形成之日到向社會開放有長達30年的封閉期，在此期間，如果政府信息沒有被明確標識出來，檔案館很難從浩如煙海的檔案資料中準確判斷出哪些檔案包含政府信息、是否可以提前開放、可以向什么樣的申請人提前開放，而行政機關作為政府信息的制作機關或曾經的保存機關最了解政府信息的內容和制作背景，更容易作出準確的判斷。對于利用檔案(包括閱覽、復制、摘錄)的申請，檔案館有三種可能的處理方式:一是同意向該申請人提供利用，二是不同意向該申請人提供利用，三是征求行政機關的意見，并根據行政機關的決定作出相應的答復。無論采取哪種處理方式，申請人都可能對檔案館的答復不滿，并以檔案館拒絕公開政府信息為由提出復議或訴訟。這就引出了一個更深層次的問題，政府信息公開和檔案利用是什么關系，在法律屬性上是否同一?若是，二者的主體責任應當如何劃分;若不是，應當分別適用何種法律規定，是否可訴。

2 政府信息公開和檔案利用制度設計的出發點

要解決上述問題，首先要弄清政府信息公開和檔案利用的立法目的，進而從制度設計的角度探究立法原意，清晰地劃定二者的法律適用范圍。

2.1二者有共同的價值追求

政府信息公開的目的是提高政府工作的透明度，充分發揮政府信息對人民群眾生產生活和經濟社會活動的服務作用。在這一點上，檔案利用的價值追求與政府信息公開是一致的。政府的絕大多數文件之所以被保存，首要目的就是完成政府的本職工作。但為這種目的而保存的文件并不一定就是檔案，要成為檔案，還必須在保存動機上有其他的原因——文化上的原因。它之所以被保存，除了供它的制作者使用外，同時還為了供其他個人或單位利用。值得注意的是，雖然二者都含有提供信息供他人使用的功能，但在我國的法律體系下，政府信息公開側重于用“現在的”記錄為“當下”服務，而檔案利用則側重于用“過去的”記錄為“未來”服務，這兩項制度是基于不同的出發點而設計的。

2.2政府信息公開制度著眼于結果性信息的現行使用

一方面，行政機關向申請人提供的信息一般是結果性信息，即已經制作或者獲取的政府信息。行政機關可以不提供需要行政機關進行加工、分析的信息、過程性信息及行政執法案卷信息，除非法律、法規、規章有特殊規定。行政機關的內部事務信息，包括人事管理、后勤管理、內部工作流程等方面的信息，也可以不予公開。

另一方面，公開是為了滿足“當下的”需要。對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開。除主動公開外，行政機關還可以根據公民、法人或者其他組織的申請而公開政府信息，這些申請一般也是為了滿足申請人當下的生產、生活或科學研究等需要。這也是《政府信息公開條例》要求各級人民政府在國家檔案館、公共圖書館、政務服務場所設置政府信息查閱場所的原因，因為這些信息與公民、法人和其他組織的切身利益相關，政府要保證他們及時、充分地獲取信息，并盡可能提供便利。

2.3檔案利用制度著眼于整體內容的長久使用

一方面，檔案是有機聯系的整體。檔案能夠反映出該機構的起源、組織發展情況、計劃、所遵行的政策和程序，并且能夠顯示出它的活動細節。應該把一個機關的文件材料作為一個整體看待，以確定相互之間的內在聯系，以及任一文件組合在整體中的意義。檔案包含但不限于政府信息，除了可以公開的結果性信息外，檔案還包括了履行職能過程中所形成的各種討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息及有關背景信息。即使是結果性信息本身，在電子文件環境下，檔案也不僅僅是最終以PDF、word、txt等形式呈現出來的文本，還包括描述文件的背景、內容、結構及其管理過程的元數據。因此，與政府信息公開只提供結果性信息不同，檔案利用覆蓋與之相關的所有信息，范圍更廣，也更有助于將來的查閱者了解事情的全貌。

另一方面，檔案主要是有備將來查考使用的。檔案的法定移交期限最低是形成之日起滿10年，而非形成當年或次年就移交進館。這樣設計正是考慮到在相當長的一段時間里，這些信息還有現行使用價值，無論是行政機關自身還是感興趣的公民、法人或其他組織都可能需要頻繁地使用。待現行使用價值減弱后再移交進館，可以最大限度地方便查詢。

3 在現行法框架下并行適用不同的法律規定

政府信息公開和檔案利用不是非此即彼的關系，相互之間是不沖突的。前者是行政機關在履行行政法上的義務，后者是檔案館在提供公共服務，分屬不同的行為性質，應當適用不同的法律規定。

3.1 政府信息公開應根據《政府信息公開條例》的規定辦理，不因政府信息成為檔案或向檔案館移交而免責

一方面，政府信息成為檔案并不改變其政府信息的屬性。信息公開的核心在于信息，而不是載體或表現形式。如果在傳統紙質載體時代，行政機關還能以唯一的載體已經不在自己手中主張免除責任，那么在電子時代，這個理由也有些站不住腳了。即便信息的載體已交由檔案館保管，行政機關的責任也不會當然地免除，因為信息和載體是可以分離的，行政機關完全可以在移交前預留一套數字化副本用于公開。

另一方面，檔案館不是《信息公開條例》第10條中規定的“保存該政府信息的行政機關”，沒有承擔政府信息公開的義務。理由有三:一是檔案館不是“行政機關”，而是“集中管理檔案的文化事業機構”;且從法條原意來看，這里的“保存該政府信息”是指在履職過程中直接從公民、法人或者其他組織處獲取信息而保存，而不是被移交到檔案館而保存。二是這次修訂《政府信息公開條例》對與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位提供信息的方式作出了調整，從“參照本條例執行”改為“依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行"，可見立法者也不傾向于將行政主體之外的公共企事業單位納入信息公開的范疇。三是從行政法學理論看，檔案館等非行政主體盡管具備信息公開的行為能力，但完全不具備相應的責任能力，因而不能作為信息公開義務的主體。需要指出的是，將檔案館排除在可訴行政行為之外并不影響檔案利用權的救濟。如果公民、法人或其他組織認為在利用檔案的過程中權利受到了侵害，有權向檔案行政管理部門尋求救濟，由檔案行政管理部門根據《檔案法》的規定追究有關人員的責任。

3.2 已經移交各級國家檔案館的包含政府信息的檔案，依照有關檔案管理的法律行政法規和國家有關規定執行

《檔案法》第19條、第20條和《檔案法實施辦法》第21條對檔案利用作出了明確規定，《各級國家檔案館開放檔案辦法》(國家檔案局令第2號)和《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》(國家檔案局令第3號)對檔案開放和利用的條件、流程等作了更詳細的規定。一般情況下，檔案在封閉期內是不開放的，但是從保障知情權的角度出發，含有政府信息的檔案可以在征求行政機關的意見后提前開放。封閉期屆滿經鑒定可向全社會開放的檔案，公民、法人或其他組織持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明即可前往檔案館利用;封閉期屆滿經鑒定認為還不適宜開放，需要控制使用范圍的檔案，公民、法人或其他組織可按照檔案館的要求申請利用。檔案的范圍比單純的政府信息要廣，促進檔案的整體開放更有助于公眾了解事情的來龍去脈，而不是僅僅窺見政府信息這“一斑”。而且檔案館在政府信息是否開放上理應是中立的，更多地是站在服務歷史和現實的立場上去判斷，而不會刻意維護各行政機關的部門利益。

3.3 提前將檔案交檔案館保管的，在國家規定的移交期限前，移交檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理

根據《檔案法實施辦法》第13條第3款的規定，已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全或者嚴重損毀的檔案，可以提前向有關檔案館移交。這是法定的提前移交條件，在這些情況下移交的檔案按前述的兩項原則辦理。除此之外，在有需要的情況下，行政機關可以提前將檔案交檔案館保管，但這種保管并不是法定移交，而是一種“預移交”，在法定的移交期限到達前，政府信息公開的責任仍由行政機關自己承擔。美國國家檔案與文件署(NARA)2009年7月30日發布的 《美國國家檔案與文件署公告2009第3期》 中提到:“經鑒定具有永久保存價值的電子檔案可以出于安全考慮提前向美國國家檔案館移交。提前移交應當遵守相應的程序，且這種移交僅是一種實體保管權的轉移，而非法定保管權的轉移，這些檔案在法律意義上還沒有成為國家檔案館的館藏。在國家檔案館和移交機構雙方確定的正式移交時間到達之前，仍由移交機構承擔對外提供利用、回答信息公開申請等責任，國家檔案館將向移交機構提供一份該檔案的復制件。如果美國國家檔案與文件署收到了對提前移交檔案的利用申請，將告知其聯系移交機構，且不會回答任何關于該檔案性質或內容的問題，也不提供利用?！边@一做法可為我國立法提供參考。

4 結論:在《檔案法》中設置銜接條款

《政府信息公開條例》自2008年5月施行，至今已有11年的時間，條例實施后產生的首批政府信息剛剛到達法定移交期限。從立法上做好檔案利用與政府信息公開的銜接，將有助于明確雙方的法律責任，避免今后矛盾涌現。剛剛完成修訂的《信息公開條例》對這一問題沒有作出明確規定，期待目前還在修訂過程中的《檔案法》能夠設置一個銜接條款。同時，在實踐工作中，如果行政機關能夠在移交前對檔案中包含的政府信息作出明確標識，并對依申請公開的政府信息提出開放或限制使用的意見，將有助于檔案館及時開放，包含主動公開政府信息的檔案，并對包含依申請公開政府信息的檔案能否提前開放作出準確的判斷，讓其更及時、更充分地進入公眾的視野。